Его называют масштабной личностью и дальновидным политиком, умеющим просчитывать любую ситуацию на несколько шагов вперед. Думается, совершенно неслучайно именно на этого человека, обладающего бесценным даром предвидения, пал выбор в непростое для Бурятии время, когда на заре зарождения парламентаризма необходимо было принимать поистине судьбоносные решения, действуя при этом трезво и взвешенно. Команду единомышленников, которую он четверть века назад возглавил в Народном Хурале Республики Бурятия, мы называем сегодня «первопроходцами». А сам Михаил Иннокентьевич Семёнов навсегда будет вписан в историческую летопись нашей республики как Первый Председатель Народного Хурала Республики Бурятия. Ему слово.
Перед выбором
– Какие знаковые события предшествовали началу работы Народного Хурала первого созыва? Давайте вспомним… Перестройка, многообещающие лозунги уже вскоре завели нас в тупик. Затем «исторические девяностые» –переворот, смена власти, расстрел Белого дома… Все эти катаклизмы происходили в Москве, но рикошетом разлетались по всем регионам. Экономика завалилась набок, налоговая база разрушена, в стране процветает запутанная система бартерных отношений и взаимозачетов, в столице Бурятии чуть ли не ежедневно на площади Советов люди собираются на митинги и забастовки, требуя вернуть им рабочие места и долги по заработной плате. Именно в такой тревожной атмосфере нами, тогда еще депутатами Верховного Совета Бурятской АССР, и решено было провести выборы в Народный Хурал. Но даже определиться со статусом вновь создаваемого парламента не представлялось возможным, поскольку потрепанная «ветрами перемен» страна хоть и обрела название Российской Федерации, но даже не имела на тот момент Конституции, на которую, как известно, должны опираться все законы. После того как Основной Закон России был принят, мы начали разрабатывать Конституцию Бурятии. В стране царил хаос, и было непонятно, кто за что отвечает и что
происходит. Словно расписавшись в собственном бессилии, столичные власти отпустили вожжи и, прикрывшись демократическими лозунгами, предоставили регионам полную свободу выбора своего будущего – «берите суверенитета, сколько можете». Но эти слова вполне можно было истолковать и по-другому: «делайте, что хотите, и выживайте, как хотите».
Многие свидетели тех событий наверняка помнят, каким было тогда общее настроение людей, когда этот демократический воздух вызвал у одних полную растерянность, а у других – эйфорию от предчувствия свободы, от которой, как известно, один шаг до вседозволенности. «Демократия», «самостоятельность», «государственность»… Охваченная этим общим настроением от таких завораживающих понятий, инициативная группа и взялась за разработку Конституции Бурятии. Конечно, процесс шел тяжело – в главный документ республики пытались вписать всё, что является атрибутом самостоятельного государства международного уровня – именно так представлялся в сознании многих будущий статус Бурятии. В частности, в Конституцию было вписано право собственности на землю, водные источники, леса, недра. Находились, конечно, и горячие головы, предлагавшие даже создать собственное министерство обороны. Думаю, единицы тогда понимали, к каким непоправимым последствиям мог бы привести всех нас этот «парад суверенитетов», который, как известно, активно шел по всей стране, если бы Москва, спустя короткое время, не спохватилась и не начала всё отыгрывать назад.
Но об этом позднее, а пока главный закон Республики Бурятия был принят, и уже опираясь на него, мы пришли к решению провести выборы в Народный Хурал. Что характерно, новый парламент еще не успел родиться, а понимание законотворчества уже наступило – каждый новый шаг приводил к необходимости закреплять его законом. Например, для того чтобы провести выборы в Народный Хурал, следовало определить порядок их проведения, – значит, необходим был Закон о выборах – каким образом они должны проводиться, кто может принимать в них участие.
После того как все документы по проведению избирательной кампании были подготовлены, возникла новая проблема: любое масштабное политическое мероприятие требует определенных финансовых вложений, а денег в республике не было. В те годы большинство предприятий переживало трудные времена.
Худо-бедно, деньги на проведение выборов по крупицам собрали, но сомнения, пройдут ли они успешно, оставались. Социально-экономическая обстановка и в России, и в Бурятии была очень напряженной – люди, измученные безработицей и безденежьем, уже ни на что не надеялись и отказывались мириться с тем, что произошло.
Но наши опасения оказались напрасными – явка в день голосования была достаточно высокой, и выборы прошли успешно, из чего можно было сделать вывод, что народ еще не потерял веру и надежду на лучшее будущее. Не будем забывать, что в день выборов первого созыва был избран первый в истории Бурятии президент – Леонид Васильевич Потапов.
Никто не хотел работать на освобожденной основе
Во вновь создаваемый парламент Бурятии я выдвигался от Холтосонского избирательного округа № 14 в числе шести других кандидатов. Думаю, предпочтение избирателей объяснялось тем, что они неплохо знали меня. Ведь к тому времени мой стаж на руководящих и выборных должностях был уже достаточно весомым: директор Джидинского комбината, депутат Верховного Совета СССР, заместитель председателя Совета Министров Бурятской АССР. Скажу прямо, весь этот накопленный опыт очень пригодился, когда на первом заседании Народного Хурала меня избрали его председателем. Честно говоря, это было неожиданно, и я очень переживал, смогу ли соответствовать столь высокому статусу, если учесть, что костяк состава первого созыва был более чем сильным: бывшие депутаты Верховного Совета Бурятии, руководители районов и крупных предприятий республики. А если говорить в целом, все мы, избранные депутаты первого созыва, перешагнув порог республиканского парламента, словно ступили на неизведанную планету. Опыт опытом, но когда старые законы уже не работают, новые еще не созданы, а Москве и вовсе не до проблем региональных законодателей, поневоле схватишься за голову: «С чего же начать и как действовать без права на ошибку?».
Мы же привыкли за многие годы к выполнению указаний. Ведь как у нас раньше было? Партия дала направление – мы взяли «под козырек». А тут впервые состоялись всенародные и по-настоящему независимые выборы президента и Народного Хурала. А дальше-то как быть? Тем более что в общем числе 65 избранных парламентариев 43 человека – новички, не имеющие ни малейшего представления о науке законотворчества.
Но, так или иначе, а начинать с чего-то надо было – время было дорого, и необходимо было действовать. И мы начали с того, что создали оргкомитет из независимых депутатов, обладающих определенным опытом в области законотворчества, и этим составом стали собираться, советоваться по всем вопросам, готовить основу организационной структуры Народного Хурала, расширяя таким образом общие тезисы, прописанные в Конституции Бурятии.
Параллельно была запущена работа по формированию пяти комитетов: по бюджету, налогам, финансам и банкам, по социальной политике, по экономической политике в промышленном и аграрном секторах, использованию природных ресурсов, экологии и торговле, по государственному устройству, местному самоуправлению, законодательству, законности и правопорядку, по международным и региональным связям, национальным вопросам, делам общественных объединений и религиозных организаций.
Одним словом, за короткий период мы провели колоссальную организационную работу, начиная с проработки проведения первого заседания, заканчивая чисто техническими моментами: место размещения, кабинеты, мебель в виде столов и стульев, оргтехника в виде телефонных аппаратов. Да, тогда было всё так, скромно, без всяких излишеств…
Кроме того, нам необходимо было подобрать кандидатуры депутатов, желающих работать в Народном Хурале на освобожденной основе. Сейчас, наверное, многие этого не поймут, но депутаты, состоящие тогда из врачей, учителей, специалистов и руководителей крупных предприятий, в буквальном смысле отмахивались от наших предложений. Стоит подчеркнуть, что все они в те годы шли работать в парламент с чистыми помыслами, всеми ими двигало желание исправить ситуацию, но жертвовать своими рабочими местами в больницах, школах и на предприятиях депутаты были не готовы. Тем более что всё в той реальной действительности было зыбко и непонятно, а зарплата освобожденного депутата – до смешного мизерной. Да и вообще «денежная тема» не была популярной в Хурале в те годы…Тем не менее уговорами, убеждением, но костяк из освобожденных депутатов нам собрать удалось, и работа – шаг за шагом – пошла.
Законы рождались в жарких дискуссиях
Сегодня, спустя четверть века, я иногда с улыбкой вспоминаю, какой напряженной была работа первой сессии. Приходилось прилагать неимоверные усилия к тому, чтобы притушить пыл некоторых разгоряченных народных избранников. Когда мы, например, обсуждали вопрос о полномочиях и структуре Народного Хурала, некоторых коллег настолько «заносило», что они предлагали включить в полномочия республиканского парламента, в случае необходимости, приостановку на территории нашей республики действий федеральных законов и даже актов Президента и Правительства Российской Федерации. Максималистов в первом созыве было достаточно.
Идя работать в Народный Хурал, они были уверены, что сумеют быстро восстановить порядок вещей и все запросы своих избирателей решат моментально. И в первое время не могли понять, почему все их усилия не приносят желаемых результатов. Новый парламент еще не успел родиться, а понимание законотворчества уже наступило – каждый новый шаг приводил к необходимости закреплять его законом.
А порой случалось так, что тот или иной вопрос, который в ходе заседания можно было решить сходу, растягивался по времени неимоверно. И это было связано, конечно, с отсутствием опыта у молодых депутатов. Именно тогда пришло понимание, что параллельно с разработкой и принятием новых законов необходимо организовать лекции для наших новичков с целью обучения их азбуке законотворчества. И хотя многие из них сопротивлялись – «мы и так всё знаем», – я попросил специалистов из администрации президента, прокуратуры, Верховного суда о проведении занятий с молодыми депутатами, в ходе которых они начали постигать азы законопроектной работы.
Но самое главное, и это очень согревало и вдохновляло, у всех депутатов без исключения было огромное желание работать. А дел по разработке и принятию новых законов предстояло, между тем, очень много.
Необходимо было заново отстраивать всю структуру законов, строго определяя полномочия каждого органа власти, хотя они Конституцией уже были определены. Но в Конституции, как известно, заложены основные понятия, а в реальной жизни чаще всего возникает множество вопросов при взаимодействии ветвей власти. Таким образом, всё должно определяться законом – так мы думали. И это подтвердилось, когда мы пришли к решению о принятии законов о президенте, об исполнительной власти и о Народном Хурале.
Исполнительная власть в ту пору считала, что нет никакой необходимости принимать эти законы: «Есть Конституция – давайте работать». И на стадии принятия этих законов у нас разгорались настоящие баталии, в ходе которых к одним и тем же моментам нам приходилось возвращаться многократно. Но мы, тем не менее, три этих закона приняли, и считаю, что поступили правильно. Да, в Конституции записано, что есть три равнозначных уровня власти. Но в этих важных документах мы четко определили, кто и чем на этих уровнях власти должен заниматься, кто за что отвечать и кто перед кем отчитываться. Таких камней преткновения было очень много, потому что многое тогда было еще не определено. И в этой атмосфере всеобщей неопределенности на всей территории страны исполнительная власть ни в коем случае не хотела сдавать свои позиции. Впрочем, такая тенденция, когда исполнительная власть стремится оставить за собой как можно больше полномочий, наблюдается во всем мире. Вот и наша Бурятия в тот переломный период не стала исключением. Но и в Народном Хурале первого созыва народ подобрался боевой – каждую свою позицию мы готовы были отстаивать до победного конца. Вообще, когда между законодательной и исполнительной ветвями власти порой возникало непонимание, я всегда старался избегать прямого противостояния парламента и правительства, стремясь к созданию условий для конструктивного сотрудничества, во имя стабильности в обществе, которая была необходима в ту пору всем.
А в целом, хоть и довольно тяжело, но все основополагающие законы принимались. И поскольку этими законами определялись все взаимоотношения и вся наша жизнь, мы должны были действовать без раскачки и без промедления. Потому что ситуация была сложной, и время работало против нас. Что примечательно, в тот период безвременья и всеобщего беззакония мы на протяжении трех лет не принимали бюджет! И не только мы – вся страна существовала без бюджета. Другими словами, ничего не планировалось – ни доходы, ни расходы. Сегодня это представить просто невозможно…
Наверное, придет время, когда наши внуки и правнуки удивленно спросят у нас с вами: «Как же вы жили?». «А так и жили, – ответим мы. – Какие-то деньги заработаем, что-то нам «сверху» добавят – и существуем. Выпросим у Москвы – значит, живем. Не выпросим – значит, зарплат у людей нет». А что творилось тогда в районах?! Ни одного вопроса, ни одной проблемы решить было практически невозможно. В каждый приезд сельчане встречали депутатов одними вопросами: «Когда будет зарплата? Когда дадут пенсию? Когда поступят детские пособия? Когда закончится этот бардак?». Все эти дыры приходилось латать правдами-неправдами, а часто просто успокаивать, уверять, уговаривать потерпеть.
¬
Прочный фундамент первого созыва
И мы на самом деле поступательно двигались вперед, руководствуясь здравым смыслом и высшей справедливостью, как бы пафосно это ни звучало. Началась работа по приведению в соответствие с новой Конституцией действующих законодательных актов, по внесению изменений в старые законы и принятию новых. Так, необходимо было принять целый пакет законов социально-экономического характера, который позволит обеспечить законодательную основу исполнительным органам государственной власти, чтобы продолжать без сбоев экономические реформы. Мы разработали положение о процедуре принятия законов, образовали несколько рабочих групп для разработки законопроектов, в состав которых были введены ведущие специалисты министерств и ведомств, президентской структуры власти. Возглавили рабочие группы председатели комитетов Народного Хурала.
В первом созыве Народного Хурала была организована и начала свою работу Счетная палата Республики Бурятия, призванная контролировать рациональное расходование бюджетных средств и правильность пополнения доходной части бюджета. Раньше такого органа не существовало, контроль исполнения бюджета осуществляли депутаты бюджетного комитета, среди которых финансистов и экономистов были единицы. Когда мы приняли решение о создании Счетной палаты в Народном Хурале, в исполнительной власти нашлось немало противников нашей инициативы. Но мы сумели доказать, в том числе и Леониду Васильевичу Потапову, что сделать это необходимо. Считаю, мы тогда приняли верное решение – сегодня
Счетная палата как независимый орган держит под контролем исполнение бюджета республики. И это правильно – бюджет должен быть прозрачным, а доходы и расходы по нему – тем более. Деятельность депутатов была направлена на создание в республике правовых механизмов формирования и взаимодействия органов исполнительной, законодательной власти и местного самоуправления, а также законодательной базы в экономической и социальной сферах, способной вывести республику из кризисной ситуации и
стабилизировать экономическое положение. Народному Хуралу совместно с президентом и правительством необходимо было также в срочном порядке восстановить органы представительной власти на местах, поскольку они наиболее близки к населению и в большей мере могли влиять на решение вопросов самоорганизации, самофинансирования и самообеспечения населённых пунктов, городов и районов.
Парламентарии понимали, что для достижения глубоких преобразований в республике необходима обстановка дружбы и взаимопонимания, когда главенствуют принципы единения, терпимости и ответственности всех народов многонациональной республики. Именно поэтому Народный Хурал Республики Бурятия первого созыва настойчиво осуществлял идею создания концептуально-правовых основ национальной политики и межнациональных отношений в республике. В результате длительной подготовительной работы с привлечением лучших интеллектуальных сил, представителей общественно-политических организаций и движений, средств массовой информации республики была разработана Концепция государственной национальной политики Республики Бурятия, которая была одобрена Президентом Республики Бурятия. Правительство Республики Бурятия приняло постановление «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Республики Бурятия».
Законодательная деятельность осуществлялась в соответствии с Программой законопроектной работы, разрабатываемой на год при участии всех субъектов права законодательной инициативы. Но нередки были случаи, когда законопроекты появлялись стихийно, как реакция на вызов времени, связанная с неотложной необходимостью в регулировании определённых экономических, социальных, политических отношений. С принятием Закона Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» значительно улучшилось качество законов, представляемых субъектами права законодательной инициативы, повысился уровень предварительной работы в комитетах. Для защиты конституционного строя республики, конституционных прав человека и гражданина Народным Хуралом был принят Закон «О Конституционном суде Республики Бурятия», образован Конституционный суд Республики Бурятия. Были сделаны определённые шаги для создания государственной и муниципальной службы в республике. Приняты Законы Республики Бурятия «О государственной службе в Республике Бурятия», «О муниципальной службе в Республике Бурятия». Экономическая ситуация, сложившаяся в регионе, требовала неослабного и разноаспектного внимания к вопросам финансово-бюджетной и налоговой политики. На тот момент по показателям уровня жизни население республики находилось на одном из последних мест среди регионов Сибири и Дальнего Востока. Практически все отрасли стали должниками. Поэтому вопросы финансовых отношений вносились в повестки дня всех сессий, отражаясь в обсуждаемых законопроектах и принимаемых решениях. В условиях падения уровня жизни значительной части населения республики, депутаты Народного Хурала считали своим долгом сделать всё, от них зависящее, для максимально возможного в реальной ситуации обеспечения учреждений социальной сферы финансовыми средствами из бюджета и облегчения положения социально незащищённых групп населения.
Принятый в 1995 году Закон «О республиканских государственных внебюджетных фондах Республики Бурятия» позволил упорядочить деятельность фондов и в сложных условиях более целенаправленно использовать их средства. Неоднократно депутаты возвращались к рассмотрению Законов «Об упрощённой системе налогообложения, учёта и отчётности для субъектов малого предпринимательства»,
«О едином налоге на вменённый доход для определённых видов деятельности», «О налоге с продаж».
Толчком к развитию малого предпринимательства стало принятие Закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Бурятия», в котором были определены главные направления государственной поддержки и установлены основные формы и методы государственного стимулирования и регулирования предпринимательства. Болезненной проблемой практически всех предприятий, особенно крупных, был дефицит оборотных средств, негативно влияющий на развитие производства.
Поэтому мы приняли Закон Республики Бурятия «О формировании финансового резерва предприятия для пополнения оборотных средств», причём право на установление льгот было предоставлено местному самоуправлению, что в конкретных условиях позволило своевременно урегулировать отношения между предприятиями и местным самоуправлением в общих интересах. Также на стимулирование производства были направлены Законы Республики Бурятия «О налоговом стимулировании организаций, осуществляющих производственную деятельность в Республике Бурятия, до полной окупаемости», «Об инвестиционном налоговом кредите»» и др. Следует заметить, что в целях предотвращения ухудшения экологической обстановки все более актуальными стали вопросы природопользования и охраны окружающей среды.
Уникальность озера Байкал определяла полноту меры ответственности всех органов государственной власти и местного самоуправления за сохранность этого удивительного творения природы, предусматривая особый режим природопользования в республике. Депутаты Народного Хурала принимали активное участие в обсуждении проекта Федерального закона «Об охране озера Байкал», выступали на парламентских слушаниях, вносили предложения.
Таким образом, Народный Хурал внёс свой вклад в принятие федерального закона, призванного обеспечивать правовые, экономические и организационные основы деятельности по сохранению, восстановлению и рациональному использованию природных ресурсов озера Байкал и прилегающей территории.
Мы понимали, что личные подсобные хозяйства в Республике Бурятия имеют большую перспективу. Без существенных капитальных вложений они могли производить до 40–50 процентов сельскохозяйственной продукции от общего объёма производства в республике. Закон Республики Бурятия «О личном подсобном хозяйстве», определяющий экономические и правовые основы организации хозяйственного ведения личного подсобного хозяйства, гарантировал гражданам право на создание личного подсобного хозяйства и их хозяйственную самостоятельность.
На повышение ответственности физических и юридических лиц за право владения землей был направлен Закон Республики Бурятия «О порядке прекращения прав на землю в Республике Бурятия». Поскольку сельское хозяйство и переработка сельско-хозяйственной продукции для республики были важнейшими отраслями хозяйства, стало логичным образование Комитета Народного Хурала по земельным вопросам, аграрной политике и потребительскому рынку, который обязан был вывести на современный уровень законодательство республики о земле и землепользовании.
Народный Хурал Республики Бурятия за пять лет принял ряд важнейших нормативных правовых актов в целях создания в республике механизма государственной помощи детям, ветеранам и другим социально незащищенным слоям населения, в т.ч. Законы «О прожиточном минимуме в Республике Бурятия», «Об адресной социальной помощи в Республике Бурятия», «О государственных минимальных социальных и финансовых нормативах Республики Бурятия», «О государственной молодёжной политике», «О целевой контрактной подготовке и социальной поддержке выпускников высших и средних профессиональных образовательных учреждений, направляемых в учреждения социально-бюджетной сферы Республики Бурятия». Механизм государственного регулирования и обеспечения конституционных прав на охрану здоровья, образование, культуру был заложен в Законах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в Республике Бурятия», «О защите населения Республики Бурятия от туберкулёза», «Об усилении государственного контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции для жизни и здоровья населения», «О культуре», «Об образовании», «О библиотечном деле», «Об архивном фонде Республики Бурятия и архивах». В многонациональной республике, где проживают представители более 110 национальностей, важно было создание условий этнической и религиозной комфортности.
В соответствии с Концепцией государственной национальной политики Республики Бурятия, провозгласившей целью достижение бесконфликтного, полноправного социально-экономического и национального развития народов Бурятии, Народный Хурал Республики Бурятия работал над созданием соответствующей правовой базы.
Интенсивный рост религиозной активности населения республики, активное возрождение религиозных общин и приходов традиционных конфессий, а наряду с этим экспансия зарубежных миссионеров потребовали разработки и принятия Закона Республики Бурятия «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия». Пять лет – срок незначительный с точки зрения оценки эффективности формирования законодательной базы в реформируемом обществе. Но все же отдельные позитивные шаги в жизни республики были очевидны, и они радовали. Видны были ошибки и упущения. Они исправимы, и главное, что есть кому их исправлять. В Народный Хурал второго созыва было избрано немало депутатов, которые профессионально продолжили законодательную работу, необходимую для строительства государства с высокоразвитой и социально ориентированной экономикой.
И поставили точку в споре
Не менее ярко запечатлелся в памяти и второй созыв, на котором меня вновь избрали председателем. Здесь работу свою мы начали без раскачки – с создания собственной бюджетной концепции, суть которой – в «прозрачности» бюджета, всех доходов и расходов бюджетных средств. Отныне республиканский бюджет стал главным объектом парламентского контроля. Был принят Закон «О республиканском бюджете на 1999 год». В нем мы заложили нормативы отчислений средств для финансовой помощи муниципальным структурам, отразили все долги по заработной плате бюджетников. Они были огромными – и не только по заработной
плате, тормозились выплаты пенсий, пособий… Никто не знал, когда, в каких размерах федеральный центр погасит долги перед своими гражданами.
Настоящим экзаменом на парламентскую зрелость стала для нас работа по приведению своего законодательства в соответствие с федеральным. Это был своего рода закат «парада суверенитетов». Будто бы спохватившись, центр поставил такую задачу перед субъектами федерации, с целью укрепления вертикали власти и формирования единого правового пространства. Этот процесс наш парламент – первым в России – начал с республиканской Конституции. После длительных и жарких дебатов вокруг понятия «суверенитет» Народный Хурал пришел к конструктивному и единственно правильному решению: носителем суверенитета может быть только Российская Федерация. Так законодательно была поставлена точка в этом споре…
Вообще, если подытожить все наши инициативы за эти годы, то можно без ложной скромности сказать, что фундамент под строительство законодательной базы нашей республики мы как первопроходцы заложили довольно прочный. И многое из того, что мы тогда сделали, сегодня успешно работает.
из книги "Народный Хурал Республики Бурятия. 20 лет"